清朝内阁制度（古代制度）

清朝内阁制度

古代制度

清朝内阁制度是清朝时期实行的内阁制度。清入关前，后金（清）中央机关无内阁。清军入关，清王朝建立起全国政权，沿袭明朝制度始设内阁。然而，内阁在清初成为定制，却经历了相当长的时间，历时凡二十有七年（顺治元年至康熙九年），才最后确定下来，这是一个充满权力之争而又复杂的反复过程。

清朝内阁的主要官员定为大学士满、汉各一人，均为正一品；协办大学士满、汉各一人，均为从一品；学士满六人，汉四人，均为从二品。内阁大学士自定为正一品后，遂成为有清一代最高的官员，犹如历代的宰相，地位极为尊崇。每一大学士均有殿阁头衔，如文华殿大学士、文渊阁大学士等，被尊称为“中堂”。清朝也承袭明朝的票拟制度，但是内阁的权力愈来愈低。特别是雍正时设立军机处以后，内阁变成只是办理例行事务的机构，一切机密大政均归于军机处办理。

历史背景

议政王制度

天命元年（1616年），努尔哈赤建元称汗。当时正是开创之初，中枢机构很不完备。努尔哈赤建立八旗制度时，同时建立议政会议，成为后金政权的中枢机构。由贝勒、大臣组成的议政会议，其职责是“协议国政”，所议决皆军国大事，所以，作为中枢机构的议政会议，其职能是军政不分的。参加议政会议的五大臣，也是在建立八旗制度同年所设置的。

后金初年还实行八王共理国政，八王既是八旗旗主，又管理国政，处理军国重务，中枢机构仍然是文武不分，国家行政与军事征战不分。天命八年（1623年），又设八大臣为八王贝勒之副，其职责是察八王贝勒处事是否公正，经画国事，筹划军事，举贤黜不肖，使经理国事，各得其宜。皇太极即位，与诸贝勒议定，设八大臣（八旗每旗一人）为固山额真（都统），总理本旗一切事务，出师打仗，各领本旗兵行，“凡议政处，与诸贝勒偕坐，共议之”。又设十六大臣，每旗二人，负责调兵驻防，审理词讼。诸王贝勒与八大臣偕坐议政，形成为议政王大臣（会议），是最高的决策机构。

内三院

天聪五年（1631年），仿明制始设六部：吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部，以贝勒王主部务，下设承政、参政、启心郎等官，满汉兼用。

天聪十年（1636年），将原来掌管翻译文书、记注国史、出纳奏章、传宣诏令、办理“国书”、撰写功臣敕书的“文馆”改为内三院，即：内国史院、内秘书院、内弘文院，分任职掌。内三院共设大学士四人（内秘书院二人），学士十五人。同年五月，又设都察院，共六部二院，称“八衙门”。

至此，其行政机关与军政征伐机关与组织才分别开来，改变了过去军政不分、文武合一的格局，后金国家中央组织机构日趋完善。而内三院大学士也由单纯办理文书事务，开始在一定程度上能够参与议政。如秘书院大学士范文程，“所领皆枢密事，每入对，必漏下十刻始出，或未及食息，复奉召入”。范文程居清开国文臣之首，为皇太极心腹，以大学士参与议政决策，故内三院已隐然初具内阁的规模，且包含翰林院的职掌，如“进讲”、“侍讲”，编纂国史，撰拟祭告文等。

内阁职权

和明朝内阁比起来，清初内阁的权力更加微不足道。崇德元年（1636年），皇太极改文馆为内三院，职掌记注皇上起居、诏令，收藏御制文字，只要是皇帝用兵、行政事宜，编纂史书，撰拟郊天告庙祝文及升殿宣读庆贺表文，纂修历代祖宗实录，撰拟矿志文，编纂一切机密文移及各官章奏；掌记官员升降文册，撰拟功臣母妻诰命印文，追赠诸贝勒册文。内三院实际上只是皇帝的机要秘书班子兼顾问集团，并不具有政府的职能，当时也没有建立起类似明朝内阁那样的票拟制度。在入关以前，内三院并不具有较高政治地位。

清定都北京后，任职内院的大学士们开始承担一些票拟事务，内三院从而具有了部分政府职能，这在客观上加速了清廷从统治东北一隅的地方政权到治理全国的中央政府的转变。然而，当时内三院所票拟的大多是无关痛痒的“官民奏闻之事”，对朝廷“用人行政”却无发言权，这就不能不使部分推崇明制的汉族大学士感到失望，是年六月初二日，大学士冯铨、洪承畴对清廷权力分配发出不满之辞 。顺治十五年（1658年），清廷改内三院为内阁，使其成为名副其实的政府机构。然而，即使如此，清初内阁仍然不能和明朝，尤其是晚明内阁相提并论。

康熙亲政以后，重新将内三院改为内阁，内阁负责处理日常政务的职能进一步明确下来，随之而来，内阁权力有所加强，因而出现了明珠、徐元文、李光地等在朝中有一定影响的大学士。然而，明珠等人绝不可能危及皇帝的绝对权威。具有明确权力意志的康熙皇帝始终坚持将政务大权牢牢控制在自己手中，康熙帝称：“今天下大小事务皆朕一人亲理，无可旁贷。若将要务分任于人则断不可行”。

清初官员奏事，公事用题本，私事用奏本，题本用印，奏本不用印。乾隆前期以后，废止奏本，一概用题本。所谓票拟，就是内阁有权代替皇帝预先阅看官员的题本奏本，并且提出处理意见，写在一张小纸票上，然后呈送皇帝裁定。这种内阁预先用小纸票标写批答之辞，便叫作票拟，也叫作票签。

然而内阁的权力愈来愈低。清初，在内阁之外，设有议政王大臣会议，皆由满族大臣组成，凡军国机要重务都不经过内阁票拟，而径由议政王大臣会议策划方案，最后由皇帝裁决。康熙时又有南书房，翰林文学之士，入内当值。凡一切特颁诏旨，皆由南书房翰林撰拟，内阁之权更分。到雍正年间，清廷又普遍推行奏折制度，凡属密办之事，皆令官员使用奏折直达皇帝，由皇帝亲自批答，发还奏人付诸执行。由此许多题本变成例行公事，已无机要可言，内阁之权力遂大为削弱。

历史沿革

确立制度

顺治元年（1644年）五月初三，多尔衮进入北京后，谕令故明官员说：“各衙门官员俱照旧录用，可速将职名开报，如虚饰假冒者罪之。其避贼回籍，隐居山林者，亦具以闻，仍以原官录用。”初六日，又“令在京内阁、六部、都察院等衙门官员，俱以原官与满官一体办事”。这样，清廷定鼎燕京伊始，便全部承袭了原明内阁等中央机构，原明官员也获留任，与满官一体办事，由诸王管部务，中央政权机构迅速运转起来。

六部尚书初由满员担任，汉官只能任侍郎。顺治五年（1648年）七月，“设六部汉尚书，都察院汉左都御史，各一员”。陈名夏等六人分任汉尚书，徐起元为都察院汉左都御史。六部、都察院实行满汉复制，此后成为定制。但在清人“首崇满洲”的既定国策下，“权归满人”，汉官只能仰承其鼻息。

多尔衮虽明令原明内阁官员与满官一体办事，但其时重要本章的票拟之权并不在内三院，顺治元年（1644年）六月，大学士冯铨、洪承畴力争恢复内阁的票拟之权。多尔衮听从了他们的建议。冯铨、洪承畴等原明降清大学士，意在将内三院的职掌恢复到明内阁的票拟大权，多尔衮表示同意，这在实际上沿袭了明朝内阁制度。

然而，票拟不到一年，多尔衮即认为，“凡陈奏章，照故明例，殊觉迟误”，往往误事，于是决定，各部院以及各省文武官员奏章不再经由内院大学士票拟。所奏与六部无涉者，如条陈政事、外国机密、奇特谋略等本章，“俱赴内院转奏”。于是，票拟之权又形同虚设，这表明了清初统治者不愿有一个靡不所领的权重内阁，惟恐大权旁落。同时，也与当时内三院及廷臣中汉官南北之争有着密切的关系。

顺治时期

顺治七年（1650年），摄政王多尔衮死后，受多尔衮宠信的冯铨被要求致仕。顺治八年（1651年）七月，以吏部尚书陈名夏为弘文院大学士。后因陈名夏案被革职。汉官南北之争又与满族贵族间的矛盾杂糅在一起。

顺治帝亲政后，“好汉语，慕华制”，“求贤图治”，不顾满族贵族的反对，重用汉官，北人南人兼用。顺治十年（1653年），陈名夏、冯铨先后复秘书院大学士、弘文院大学士任。顺治帝谕大学士洪承畴、陈名夏等，将亲考翰林官，以其文之优劣定高下，以备用，于是南北之争又起。冯铨于召对时说：“南人优于文而行不符，北人短于文而行或善。今取文行兼优者用之可也”。竭力排斥南人。而陈名夏曾讥笑北人说：“北方之习喜于抄旧，喜于好用不可读之句与字。

”认为“可笑可怪至此”!又说：北人“入署官人，强言谈文，盖足非笑”。冷嘲热讽，认为北人不学无术，却又不懂装懂，“强言谈文”。陈名夏看不起北方人，故“所推毂南人甚众，取忌于北”。南北之争势同水火。顺治帝也知其彼此互不相让，说：“冯铨与陈名夏素相矛盾，朕所习知。”可他却以冯铨之言为是，对陈名夏心存一定戒心，这是因为陈名夏曾入东林党的缘故。

内三院汉官大学士及其间南北之争，又与满族贵族内部矛盾纠葛在一起，使总领百官的内阁难于形成定制。直到顺治十五年（1658年）七月，“慕华制”的顺治帝“斟酌往制”，使名义相符，“共襄化理”，命令“除去内三院秘书、弘文、国史名色”，销毁三院旧印，仿明制，改称内阁，满文称为多尔吉衙门。另设翰林院，满文称笔帖黑衙门。内阁大学士俱加殿阁衔，大学士为正五品，低于六部尚书（正二品），但大学士多以尚书入阁，所以实际上享受正二品。大学士品级之低，正说明清统治者还没有把内阁置于总制均衡的地位，以防大学士权力过大。

改制分化

顺治十八年（1661年）正月，顺治帝去世，八岁的康熙帝玄烨继位，由索尼、苏克萨哈、遏必隆、鳌拜四大臣辅政，满族贵族中保守势力执政，以顺治帝遗诏中有“纪纲法度，用人行政，不能仰法太祖太宗谟烈”为由，宣布“率循祖制，咸复旧章，以副先帝遗意”。又恢复内三院，“其内阁、翰林院名色，俱停罢”。康熙八年（1669年），康熙帝清除鳌拜及其同党后，于康熙九年（1670年）八月，承继顺治十五年（1658年）之制，“命改内三院为内阁，设立翰林院”。

大学士兼殿阁衔，并兼尚书，学士兼侍郎。至此，清代内阁之制稳定。雍正皇帝即位后，内阁中的满洲大学士仍拥有较大的权力，继续与议政王大臣遥相呼应，“承旨出政，票拟本章”，严重影响着封建专制主义中央集权制的稳定。雍正帝在与坚持“议政制”的满族亲贵的斗争中，以“紧急处理西北军务”为契机设立了“军机处”，终于为封建专制主义皇权的进一步发展扫除了障碍。

雍正八年（1730年），定满、汉大学士为正一品，大学士成为清朝最高品级的文官。乾隆十三年（1748年），定大学士所兼殿阁为三殿三阁。三殿是：保和殿、文华殿、武英殿；三阁是：文渊阁、东阁、体仁阁。大学士定员每殿阁满汉各二人。礼亲王昭梿说：“文皇（皇太极）践祚之初，改内阁为三院，曰弘文，曰秘书，曰国史，皆置大学士、学士等官，盖仿宋昭文、集贤之制。入关后仍沿其制。

至顺治十五年，始复从明制，改设中和殿、保和殿、武英殿、文华殿、文渊阁、东阁诸大学士名。乾隆十三年，特旨罢中和殿大学士，改为体仁阁，以配三殿三阁之名焉。”大学士地位尊崇，“其品列皆首文班。任军机者，自亲王外，其领袖必大学士，唐、元三公尚不及也”。

乾隆时任军机处章京的管世铭在其《鹤半巢诗集·序》中说，内阁、议政处、南书房三者的职掌分别是：“国家初制，章疏票拟主之内阁，军国机要主之议政处，其特颁诏旨，由南书房、翰林院视草。”雍正设置军机处后，大权归之，“机要章奏皆下焉。诏旨有明发、有密寄，由（军机）大臣面呈指挥具稿以进。

自是内阁票拟特寻常吏事，而政本悉出机庭，兼议政、视草而一之”。至乾隆时，内阁权更轻，票拟本章只是例行公事，“凡阁臣不入枢府（军机处）者，则一切要政皆不得预闻，宰相备位而已”。内阁实际职权自清至乾隆间的递变，正如《清史稿·大学士年表·序》所说，“清大学士，沿明旧名，例称政府，实则国初有议政处以掣其柄。雍正以后，承旨寄信有军机处，内阁宰辅，名存而已”。

清末时期

宣统三年（1911年）仿照西方建立责任内阁，旧内阁被撤销。五月，摄政王载沣宣布推出新的责任内阁，基本维持了旧体制的人选，13个大臣之中，汉人仅有4个，蒙古旗人1个，满人得了8个，而8个满人中，皇族又占了5个，因此当时都称它为“皇族内阁”。成为君权的延伸。

同年十一月一日，清廷宣布解散皇族内阁，任命袁世凯为内阁总理大臣，要他赶快从前线回京，筹组“责任内阁”。十六日组织新内阁，以梁郭彦为外务大臣，赵秉钧为民政大臣，严修为度支大臣，唐景崇为学务大臣，王士珍为陆军大臣，萨镇冰为海军大臣，沈家本为司法大臣，张謇为农工商大臣，杨士琦为邮传部大臣，达寿为理藩大臣。井以胡惟德、乌珍、陈锦涛、杨度、田文烈、谭学衡、梁启超、熙彦、梁加浩、荣勋分任各部副臣。

作用评析

清朝的内阁制度当然鲜明地反映出以满族为主进行统治的特点，但它在沿袭明制的基础上也进行了不少取舍损益，在职、权、责等方面均较明朝为明确。一是名实比较相符。明中叶以后，大学士虽然实际上已起到丞相的作用，但在规章上仍然忌讳这个名称，形成有实无名。清制则明确规定，内阁大学士"掌钧国政，赞诏命，厘宪典，议大礼"，"赞理机务，表率百僚"。二是内阁内部各机构和人员职务分工清楚，规章具体，比较有效率。

清朝内阁制度较明朝为正规和完备，也是相对而言的。一方面，清朝内阁不过是对明中叶以后内阁实际职权事实上的承认并酌为改进，另一方面，也不过反映出清朝统治者要求内阁机关把组织文书运转、票拟及保管档案等工作安排得更条理一些，能够更好地辅佐皇帝办事而已，绝不是给予内阁和内阁大学士以什么独立的大权。清王朝一方面承认大学士们是所谓"秉钧大臣"，但又反复告诫他们切不可"居然以天下之治乱为己任，而目无其君"，认为这是绝不允许的。意思很清楚，只要求这些"丞相"们循规蹈矩。

与军机处关系

雍正年间，因用兵西北，为了保密，始设军机房，后改称军机处。由皇帝指定的亲王、大臣入值军机处。自军机处设立后，内阁地位虽高，但无实权，军政大权均由军机处掌握。皇帝的各项重要机密指示，均由军机大臣起草发出，一般性的中枢文件才通过内阁颁发出去。

军机处的设置，取代了议政王参与议政的权力和内阁的“票拟批答”的职权，建立“廷寄”制度。此后，皇帝通过军机处将机密谕旨直接寄给地方督抚，称为“廷寄”；各地督抚也将重大问题直送军机处转皇帝审批，称为“奏折”，不再像过去经过内阁奏报批答，也无需交议政王大臣会议议决。可见，军机处的创设，大大削弱了内阁之权，使之成为一个徒有虚衔，却不得干预机务的经办例行公事的机关。随着许多机密大事、军国要务都由军机处办理，“内阁宰辅，名存而已”。

明清比较

清初内阁不能和明朝，尤其是晚明内阁相提并论，它始终受到皇帝和保守满洲贵族的严密监督和控制，下面两个现象尤其值得重视：

一是内阁票拟权力受到严格限制。票拟是内阁权力之所在，票拟范围的大小反映了内阁在朝廷地位的高低。清初内阁从一开始，其票拟权就颇为有限。先是言官本章“是与不是必须封进听旨定夺”，阁臣不得过问。不久，多尔衮又以“陈奏本章，照顾明例，殊觉迟误”，为借口，规定：“今后部院一切疏章，可即速奏候旨遵行”，所谓“速奏”，就是“径诣宫门陈奏”，而不是先送到内三院票拟，这就剥夺了内院对大批部本的预知权，部分恢复了关外奏议不经票拟的传统。顺治十年（1653年），又规定：“今后凡系机密及参劾本章，俱着实封进呈”，内院由此丧失了对机密奏疏首先了解的权力。

顺治十三年（1656年）规定科道以及在京各官奏折不必先送内院，而是“径诣宫门”，顺治十七年（1660年）又定：“其通政司所封各项本章，向来选送内阁发译，今后着该衙门自行封进，联览过后发译。如系密本，亦着该衙门不拘时封进。”这样就剥夺了内阁参与重要机务的权力，将它变成了处理日常政务的官僚衙门，而不是像冯铨和洪承畴所设想的中枢辅政机构。

二是大学士的票拟直接听命于皇帝。清初的票拟和明朝不同，不是阁臣根据自己对问题的理解提出处理意见供皇帝采纳，而是揣摩皇帝的旨意起草谕旨，不可丝毫专擅。当时，大量题本由皇帝首先阅看，然后，再由内阁根据皇帝旨意拟旨，最后获皇帝认可后下达执行。

顺治十七年（1660年）五月，顺治帝令：“今后各衙门及科道各官本章，俱着于每日午时进奏，候联披览，次日发下拟旨，以便详阅批发。”更重要的是，和明朝“天子与阁臣不常见，有所谕，则令内监先写事目付阁撰文”的情形不同，“世祖章皇帝亲政之初，即日至票本房，大学士在御前票拟” 。《顺治实录》曾有这样的记裁：（顺治十年（1653年）十月）在“太和门内择一便室，令大学士、学士等分班入直，本章或亲批，或于上前面批，若有更改之事，即面奏更改。”大学士在御前票拟，当然只能老老实实做皇帝的秘书，而不享有任何政务裁决权，故说：清初“内阁大学士沿明制主票拟，然一一皆秉上裁，大学士无权也。

”连顺治皇帝也不得不承认：“尔等（大学士）职司票拟，一应章奏有成规者，尔等不过照例拟旨，凡有改正者，皆联亲裁，未能俾尔等各出所见佐联不隶，是皆联不能委任大臣之咎，以致尔等俱未获尽展才猷。”这种状况在一定程度上倒符合了明清时期设立内阁的本意，即阁臣之职，“专一视草代言，故其官谓之制诰。”

参考资料

1.清朝内阁制度是怎样的？是怎么发展的·讲历史