填海造地（将海域通过人工手段转变为陆地）

填海造地

将海域通过人工手段转变为陆地

填海造地是指因为土地使用出现紧张或者因需配合规划等原因，而用人工建设的方式扩充土地面积的工程。即把原有的海面填进泥土以产生陆地。一些沿海城市因为受到建设用地保有量有限和发展经济等因素的压力，而需向海岸边开辟新土地。但是过度盲目的填海造地则使海洋环境受到影响。

简介

填海造地，又称围填海，是人类向海洋拓展生存和发展空间的一种重要手段，是海洋开发活动中一种重要的海岸工程。具体是指把原有的海域、湖区或河岸转变为陆地。对于山多平地少的沿海城市，填海造地是一个为市区发展制造平地的很有效方法。不少沿海大城市，例如东京、香港、澳门及深圳，均采用此法制造平地。有些机场，如日本关西国际机场更是整座填海，仅有连络道与陆地连接。

科学和适度地围海造地，对合理利用海洋资源和推动社会经济发展起到重要作用。围填海工程往往采取取土、吹填、掩埋等方式，在改变海岸线扩张国土的同时，会造成海域环境变化，海水污染、物种减少等生态问题。

历史

荷兰

自13世纪起荷兰就开始大规模围海填海，其4.15万平方公里的国土有四分之一是人工填海造出来的，丘陵都被挖去填海去了，故有“上帝造海，荷人造陆”之称。

日本

日本早在11世纪就有了填海造地的历史记录，当时一个名叫平清盛的将军就在神户填海建了一个人工码头。到了江户17世纪，幕府将军又在东京湾进行了大规模的填海造地。二战后，日本大规模填海造地的情况更为普遍，1945至1975年，日本政府造地11.8万公顷，整个20世纪，日本一共造就了1200万公顷的土地。

中国

中国自汉代就开始围海造地。

1842年香港首次将兴建皇后大道的沙石推进大海，以后香港便不断填海造地，到21世纪初的一百多年中，填海面积已达六十七平方公里，占香港总面积超过百分之六。

台湾台塑集团的麦寮六轻也是填海造陆的巨大工程，开发造地的面积约2255公顷。

新中国成立后到21世纪初，中国大陆出现了四次围海造地高潮：

第一次是新中国成立初期的围海晒盐；

第二次是20世纪60年代中期—20世纪70年代，围垦海涂扩展农业用地；

第三次是20世纪80年代中后期—20世纪90年代中期的滩涂围垦养殖热潮；

第四次是2003年以来，中国重化工业加速发展，沿海地区城市化、工业化和人口集聚趋势进一步加快，许多地方通过围填海造地来建设工业开发区、滨海旅游区、新城镇和大型基础设施，以缓解城镇用地紧张和招商引资发展用地不足的矛盾，实现耕地占补平衡。

据统计，从1949年到20世纪末期，中国沿海地区围填海造地面积达到1.2万平方公里，平均每年围填海230平方公里~240平方公里。

自2002年《海域使用管理法》实施以来，通过完善用海管理制度，加强海洋执法监管，初步改变了海域使用无序、无度、无偿的状态。但是，一些沿海地区出现了填海造地规模增长过快、开发秩序混乱、海洋生态环境遭到破坏等问题。自2002年海域法实施至2012年底，全国填海造地海域使用确权面积为110946.35公顷（即1100多平方公里），而未确权的面积尚有不少。

自2002年海域法实施以来，截至2012年底，中国全国填海造地海域使用确权面积为110946.35公顷（即1100多平方公里）。

以环渤海地区为例，最大的围海造陆工地便是唐山曹妃甸和天津滨海新区。公开数据显示，天津滨海新区的围海造陆工程主要集中在三大区块，规划造陆320多平方公里。其中，天津港东疆港区计划填海60平方公里，截至2013年7月已成陆30平方公里，正在打造成北方国际航运中心的核心功能区。南港工业区规划面积200平方公里，其中填海造陆147.5平方公里。临港经济区规划面积160平方公里，其中填海造陆120平方公里。

基本原则

由于环保人士认为填海工程会破坏环境，所以他们均反对进行填海工程。在香港，部分环保人士于2003年就一项填海工程提出诉讼，希望能推翻有关规划。2004年1月9日，香港终审法院宣判环保人士胜诉，并提出了进行填海的三个原则：

1、有迫切及凌驾性的当前需要（包括社群的经济、环境和社会需要）；

2、没有其他可行方法；

3、对海港的损害减至最少。

好处

1、增加城市建设和工业生产用地。

2、美化海岸线，改善沿海景观。

3、扩大耕地面积，增加粮食产量。

危害

1、破坏和缩减自然岸线，破坏海岸动态平衡，导致局部海域海洋生态系统的退化及重要生境的丧失，近岸海域渔业资源衰退，海洋环境污染加剧，海岸景观被破坏。不但生物不能生存，更大量出现了赤潮的情况。

近一个世纪，胶州湾面积缩小了35%。浅海滩涂是各种水生生物资源生长繁殖的重要场所，这些水生生物资源是海洋生态的平衡器。围填海导致浅海滩涂大量减少，海洋生物无法栖息在海岸边，使海岸自然动态平衡遭到人为破坏，沿岸陆生和水生生物数量和渔业资源锐减。中华白海豚等生活在沿岸河口地带的珍稀物种濒临灭绝引起国内外的广泛关注。据统计，由于盲目围垦和过度利用，中国沿海湿地面积已经损失了50%。

2、中国大部分围填海工程都位于海湾内部，填海将岸线经截弯取直后，自然岸线长度大幅度减少。

据统计，2013年，中国海岸线长度已经比新中国成立初期缩短了近2000公里。据山东省2008年利用遥感技术进行的国土资源综合调查显示，该省海岸长2531公里，比原来减少了590公里。

3、在海湾内进行围填海工程，破坏了原来的潮流系统，使湾内水域面积变小，纳潮量减少，湾内水交换能力变差，削弱了海水净化能力，使近岸海域水环境容量下降，降低了污染物扩散能力，导致水质恶化。

以胶州湾为例，由于海域面积缩小，直接导致海湾纳潮盆由1935年的11.822亿立方米减少到现在的7亿多立方米，减少了近40%。

4、围填海后，人工景观取代自然景观，降低了自然景观的美学价值，一些具有重要历史和美学价值的景观将永远恢复不了原貌。

5、围填海工程实施不当极易引发社会问题，形成社会不稳定因素。

2世纪初，中国一些地方因对围填海涉及渔民补偿与转产转业问题处置不当，引发了一些社会群体事件。

6、过度填海会使海港收窄，令水流更急速，波浪波幅更大，影响船只航行。

7、对于直接把雨水排出大海的地区，填海令地下的雨水渠延长。而因为延长部份斜度的不足，所以整条雨水渠的排水力减低。在雨季时，就可以因为大雨而造成内城街道水浸的问题。

8、产生凸堤效应，让周边的海岸线往内缩。1945年到1978年，日本全国海滩减少了约3.9万公顷。

中国存在问题

缺乏统筹规划

目前（截至2013年）的围填海缺乏统筹规划。这表现在：

1、缺乏全国统筹。

中国海岸线长、港湾多，各个岸段的自然、资源和社会经济条件千差万别，开发利用状况及潜力各不相同。开展围填海必须因地制宜地考虑各个岸段的条件和特点，明确围填海的总体规模、布局、时序。

2、缺乏区域统筹。

围填海项目多数是依法申请、审批，但申请海域使用论证材料多为局部评价，缺少区域宏观论证，没有考虑叠加效应。这样带来的后果是：某围海、填海项目局部论证可行，相邻项目局部论证也可行，而实际上区域整体分析可能是不可行的。这种现象在跨省市、半封闭海湾围海、填海工程项目表现尤为突出。

3、缺乏海陆统筹。

围填海建设以海洋功能区划为基础，但海洋功能区划与土地利用总体规划在规划目标、规划分类及规划深度等方面差异较大。围填海区域不在现状土地上，因此，一般没有纳入当地土地利用总体规划的范围，导致围填海形成的土地可能不符合土地利用总体规划。这也成为围填海规模失控和开发无序的重要原因。

缺乏海陆统一管理

填海程序相对简单、约束少、成本低。中国用海管理与用地管理衔接不够，围填海管理在计划、指标、审批、供应等环节上，与土地管理存在一定差异，与土地征地拆迁、补偿等相比，“麻烦”少、补偿成本低、地方政府使用自由度大。因此，填海一直被认为是一项最便宜、最快捷、最自由的“三最”工程。仅从围填海造地的成本来看，虽然总体成本呈上升趋势，但与旅游、房地产开发等用地成本相比，目前围填海成本明显要低。据调研，广西钦州市围填海成本一般达15/亩～20万元/亩，舟山围填海成本达17万元/亩，广东省的围填海成本一般为15万元/亩～20万元/亩。

法律不健全

围填海相关法规和制度不健全，监管乏力。随着海洋执法监察实践的不断深入，执法者在实践中越来越深刻地感受到现有海洋法律、法规体系之间的相互矛盾，缺少具体事项的规范，可操作性差，甚至还有很多空白。如地方规定与《海域使用管理法》不配套，海域使用金缴纳比例依据不足且缺乏利学性，省市之间差别较大；非法围填海工程项目罚金额度太大，在现实中难以执行等。无证填海、超面积填海、边审批边填海、“化整为零”分散和越权审批填海等违法填海普遍存在，严重影响了海洋执法监察的正常工作。

治理措施

1、编制实施国土规划，统筹用海与用地。

在做好土地利用总体规划与海洋功能区划衔接的同时，加快国土规划编制和实施，从更高层次实现海陆统筹。应充分发挥国土规划的空间协调和配置功能，对海域资源的开发、利用、整治及保护在时间和空间上作总体的战略安排，协调好各类用海的需求，合理调整海域利用结构和布局。特别要对围填海进行“总量控制，分类管理”，调控好围填海的发展规模、节奏与空间布局，确保海域空间资源的有序开发利用。明确规定规划期内围填海的总面积、年度围填海面积总量，严格限制围填海的范围。比如对于海洋生态环境质量较差、生境较敏感、具有较高保护需求的海域应该禁止围填海活动。

2、协调和规范围填海与土地审批，妥善处理用海管理与用地管理的关系。

整体考虑、系统设计围填海与用地的审批管理，在土地计划、用地指标、审批程序、土地供应、海域使用证换发土地使用证等诸多环节上，加强用海管理与用地管理的衔接，统筹解决相关问题。基本原则是：规范管理，简化程序，既要整顿秩序、控制规模，确保国有资产保值增值，促进资源合理利用，又要避免重复审批、重复收费，确保管理环节前后衔接，充分调动各方面的积极性。

3、完善海域管理相关法规和制度，加强对围填海的执法监管。

一方面，要及时清理和修订与国家法律不一致的地方性法规和地方政府规章，维护国家法律的权威和严肃性，维护海洋行政管理秩序。另一方面，应尽快完善相应的法律配套制度，加强政策层面的指导，增强《海域使用管理法》的可操作性。

关于填海权

详见词条：填海权

海洋，在罗马法上属于共用物（res communes omnium），国界以内的海洋属于公有物（res publica）。沿海岸线的土地增加可以分为淤积地和人工填海造地。人工填海造地中间又可以分为人工辅助淤积和人工填海两种。从法律上说，后两种都包含人的行为在其中，可以看作是人为的添附；而第一种淤积地则是由于自然力所导致，因此法律上为自然添附。在罗马法中，淤积地是一种缓慢的和潜伏的扩张，它出现在由河流带来的泥土随着河水的后撤而逐渐同沿岸土地相结合的情况之中。

从民法物权的角度来看，有关单位在交纳海域使用金后，经过国家海洋管理部门批准所获得的“填海权”应认为是一种物权，其本身具有财产价值。因为，填海并不是“使用”海，而是“变海为地”。因此，在海域使用管理法中，对于填海造地只应做纲领性规定，未来应考虑将填海造地单独立法。

参考资料

1.莫让经济“铁蹄”踏破生态红线·科学网

2.填海造地的历史·历史新知网