公车改革（公务用车制度改革）

公车改革

公务用车制度改革

2014年7月16日，《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》下发。按照新方案，中国取消一般公务用车，普通公务出行社会化，适度发放公务交通补贴。2015年1月，国家机关事务管理局透露，中央层面取消的3184辆公务用车已全部封存停驶，2015年春节前将正式启动第一批约300辆的拍卖，同时公布了9个车辆处置的鉴定评估、拍卖和解体机构。2015年1月25日，中央和国家机关本级取消的106辆公务用车将举行首场不带牌照的“裸拍”。经过竞价，106辆车全部成交，拍卖金额总计660.9万元。2016年2月17日上午，国家发改委召开新闻发布会，新闻发言人赵辰昕表示，近期，中央公车改革领导小组印发《中央事业单位公务用车制度改革实施意见》和《中央企业公务用车制度改革实施意见》，企事业单位公务用车制度改革正式启动。

中文名称	公车改革
外文名称	Bus reform
国家	中国
实施时间	2014年7月16日

定义

公车改革

所谓公务用车（简称“公车”），是中国各级党政机关、司法部门、事业单位和社会团体，利用政府财政拨款方式或动用单位“小金库”购买、用于执行公务活动的机关内部车辆，司机工资、用油、修理等全部由公款支付。

公车主要分为国家各级党政机关及事业单位领导干部专用车和公务人员公务活动业务用车两大类。

公务用车制度，是指关于享受公务用车的主体、公务用车的管理及对违反公务用车管理制度的惩处等相关方面的规定。这一制度确立的本意在于提高政府公共服务水平，确保公务人员活动的时效性。中国当前的公务用车制度，是沿用前苏联计划经济时期的标准控制、编制管理、单位所有、按需配给的模式。

出台背景

在过去计划体制和经济条件下，政府采购、统一使用的公务用车制度为机关和企事业单位有效履行公务起到一定积极作用。随着中国经济社会迅速发展，市场经济深入和政府职能转变，以及公共交通基础设施不断改善，这种制度的弊端也越来越突出，并逐渐发展成为中国社会经济建设的严重障碍，成为公共财政的严重包袱，成为滋生腐败的温床。民众对此意见较大，严重影响了干群关系的和谐发展，老百姓称之为“屁股下一座楼”“车轮上的腐败”“马路上的腐败”等。

历程

公车改革

1994年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于中央党政机关汽车配备和使用管理的规定》。

1997年广东省开始公车改革试点；

1998年9月，国家启动部分中央机关的车改试点，并同时在浙江、江苏、北京、湖南、重庆等地试点；

2003年全国政协委员关于公车改革的提案再次引发群众热议，由此出现了2004年前后的全国性公车改革高峰，北京、广东等地试点公车货币化改革；

2004年，中国印发《中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定》的通知。

2005年，杭州、北京等地公车改革相继搁浅；

2009年7月，经过近7年的酝酿和试点，杭州正式启动市级机关公车改革，市局（副厅）级以下干部一律取消专车，并向公务员发放公车改革补贴，补贴根据级别分9档，最低每月300元，局级干部每月2600元。

2010年初，昆明在市内四个辖区试点公车改革，实行党政机关公务用车专用卡定额包干管理。

2010年3月，针对公车改革遭遇的难题，民革中央提交了《如何破解公车改革之困局》的提案，建议厅级以下官员全部取消专车，再次引发热议。

2011年11月19日，工业和信息化部等三部门联合发文，进一步降低党政机关公务用车的采购价格，明确要求排气量不超过1.8升，价格不超过18万元，这比此前的标准降了2万元。同年11月21日，国务院法制办公布《机关事务管理条例（征求意见稿）》，管理条例规定“县级以上人民政府应当推进公务用车社会化改革”。

2012年11月23日，财政部、监察部和审计署三部门联合印发《中央金融企业负责人职务消费管理暂行办法》，进一步明确中央金融企业负责人职务消费的12项禁止性规定，包括：超标准购买公务车辆等。

2014年7月16日，中国发布《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》，规定取消一般公务用车，普通公务出行社会化，适度发放公务交通补贴，司局级每月补贴1300元、处级800元、科级及以下500元，中央国家机关今年完成改革。 关于车改终于有了顶层设计，这也被外界评为“史上最严厉车改”。

2016年2月17日上午，国家发改委召开新闻发布会，新闻发言人赵辰昕表示，近期，中央公车改革领导小组印发《中央事业单位公务用车制度改革实施意见》和《中央企业公务用车制度改革实施意见》，企事业单位公务用车制度改革正式启动。

方案

公车改革

2014年7月16日，《中央和国家机关公务用车制度改革方案》和《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》正式发布，中国公车改革全面推开。

根据方案，2014年底前，中央和国家机关应力争基本完成公车改革；2015年年底前，基本完成地方党政机关公车改革；用2至3年时间，公车改革全面完成。

根据方案，原则上各级党政机关（包括党委、人大、政府、政协、审判、检察机关、各民主党派和工商联，参照公务员法管理的人民团体、群众团体、事业单位）全部参加改革。事业单位、国有企业和国有金融企业，具体办法另行制定。

根据方案，中央和国家机关在编在岗司局级及以下工作人员和地方地厅级及以下工作人员原则上参加车改。

方案规定，取消一般公务用车，保留必要的执法执勤、机要通信、应急、特种专业技术用车和按规定配备的其他车辆。中央和国家机关每个单位可保留5辆以内机要通信、应急用车。

对于取消的车辆，要制定处置办法，公开招标评估、拍卖机构，通过公开拍卖等方式公开处置。处置后的收入，扣除有关税费后全部上缴中央国库。事业单位、国有企业和国有金融企业车辆处置收入，按国家有关财务管理制度执行。

影响

Bus reform

将有三类人群受本次公车改革影响：

一是中央和国家机关在编在岗司局级及以下工作人员。 

二是地方地厅级及以下工作人员：省区市厅局正职的主要负责人，县市区乡镇（正职）主要负责人，各地可以根据实际出发，鼓励他们参加车改。确因工作需要，也可以采取实物保障的方式；采取实物保障的不能再领取补贴。 

三是司勤人员：对于因取消公车而失去岗位的司机和后勤人员，主要采用内部安置的办法，不能简单推向社会。可以安排转岗，提前退休，适当提高退休待遇。

补贴标准

 《方案》明确，改革后行政区域内普通公务出行方式由公务人员自行选择，实行社会化提供，适度发放公务交通补贴。中央和国家机关补贴标准为司局级每人每月1300元，处级每人每月800元，科级及以下每人每月500元。

边疆少数民族地区和其他边远地区补贴标准不得高于中央和国家机关标准的150%，一般地区不高于130%，同一省（自治区、直辖市）内不同地区补贴标准差距不得超过20%。

难点

如何杜绝“既拿补贴又坐公车”

公车改革

“既拿补贴又坐公车”是不少试点地区遇到的普遍问题。车改后，一些有钱有势部门的官员，可能会‘私车公用’，借下属单位或企业的车。对此，2014年7月16日，国家发改委副主任连维良接受媒体采访时表示，为防范“既拿补贴又坐公车”，本轮车改将采取三项措施：釜底抽薪、科学设计、加强监督。

他解释说，“釜底抽薪”即除了通信、机要和执法执勤等少量的特殊业务用车以外，其他的公务用车都要改，“这样，既拿钱又坐车的基础就不存在了”。“科学设计”、“加强监督”即从制度设计层面规定，拿补贴就不能坐公车，坐公车就不能拿补贴，“对于试点中出现的变相使用基层和其他方面的车的问题，方案也明确要加强监管。在公车改革方案中，专门作出了‘六个不准’的规定。其中有一条就是不准以任何形式借用、挪用和变相利用基层单位的车辆。

叶青建议，方案应该明确“私车公用”惩戒措施，比如一旦发现“私车公用”，就按照市场租车价格来计算受贿金额。以帕萨特为例，市场租价约每天300-400元，某个官员如果“借”了这辆车，就相当于每天收受了300-400元，按天累积。

地方车改会不会走样

2014年7月16日发布的两个车改文件，对于中央机关单位和地方车改，采用了不同的用词，中央机关单位为“改革方案”，而地方则是“指导意见”。也就是说，对中央机关单位的车改提出了硬性规定，而地方则是指导为主。

对此，国家发改委副主任连维良表示，“中国地区之间差别比较大，不同层级之间情况也不一样。对地方之所以出台指导意见，而没有确定具体方案，就是考虑要从实际出发，由各地制定具体的实施办法。”

他说对于一把手的用车问题，方案没有做“一刀切”的统一规定。对于省区市厅局正职主要负责人，还有县市区乡镇主要负责人，各地可以根据实际出发，鼓励他们参加车改。

国家行政学院教授竹立家认为，本轮车改最大的难点在于地方车改，“在连年晒‘三公’和审计报告的基础上，中央部门单位层面的共识度比较高。”他建议，随后出台的配套实施细则，最好对地方车改作出进一步明确部署。

执行难度

1、改革过渡年，经费“减法”难做。

车改方案明确，车改后用于车补的经费要少于从前的车辆购置与运行费用。部分地方表示，车改第一年，车停了、补贴发了，但车辆处置和人员安置却难以一步到位，仍要费用支撑，因此想要不冲破这条费用控制的红线，工作难度较大。

2、补贴“国标”低，多地需要降补。

此外，本轮车改要将各省份的“土办法”统一，其中最重要的就在于补贴标准的统一。此前，一些地方试点工作早已铺开，但各地车改步子较大，有的标准超过了国家规定，如今要让补贴额度降下来，动员工作需要做到位。

中共南京市委党校政策教研部副教授惠天表示，在试点过程当中有些地方的补贴标准明显高于国标，这是因为在个别地区试点时，就算是超了也不算违规。但现在有了一个国家标准，今后就要做好两个工作：第一就是明确国家规定的刚性，另外就是要有一些惩戒措施。

各地改革概况

关于车改补贴

公车改革

中央车改方案出台后，指导意见中提到的“地方公务交通补贴标准不得高于中央和国家机关补贴标准的130%”。

杭州市

据杭州市发改委体改处副处长马建华介绍，杭州现行补贴标准分九档：正局级2990元/月，正处级1600元/月，科员、办事员及其他人员350元/月。

杭州车改之所以坚持至今，一个关键原因就是上述补贴标准被多数官员所接受。但按照中央文件规定，杭州现行标准偏高。中央和国家机关司局级的补贴标准为1300元/月，按照地方不得高于130%计算，地方局级干部的补贴上限为1690元/月，处级为1040元/月，科级为650元/月。

温州市

温州车改办相关负责人2014年7月18日表示，温州的补贴标准可能会下调，“2012年我们改革时，国家还没有公布一个标准。现在标准公布了，我们也正研究做一些政策调整，可能会把标准下调。”

温州现行标准分7个档次，从正县实职到科员、办事员，补贴标准自3100元到300元不等。由于最高标准达3100元，远高于城市最低工资保障标准，温州模式一度受到质疑，被称为“三高车改”。

温州车改办并未发布调整标准的消息，但公务员们已预感到补贴要“蹦极”，比如最高标准3100元，要下调1410元。询问温州市几个机关单位的公务员，不少基层公务员坦言现行标准已不够花。

一位每月拿500元补贴的商务局公务员说，“不知道领导的补贴够不够，反正我是不够用”，但他补充说，如果补贴标准下调，自己也能接受，“不能打车就只能坐公交了，工作还是要想办法做的。”

大庆市

大庆是最早启动公车改革的试点地区之一，1998年就将公车改革提上日程，但坚持五六年后，终因改革标准不统一，“市区改了县里没改；市直机关有的部门改了有的部门没改；一个部门内有人改了有人没改”，最终难以为继。

“补贴标准定的不合适，改革就会失败。”据大庆市副处级干部李伟回忆，大庆车改就受挫于标准“不公平”，正处级每月1500元，而正科级每月才240元，结果遭致为数众多的科级官员的反弹。

辽阳市

辽阳市弓长岭区车改顺利推进一年后，区领导年补贴8万元被曝光，当地百姓反应强烈，辽阳市政府不得不紧急叫停。

关于一把手用车问题

公车改革

《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》规定，“鼓励省区市所属厅（局）正职主要负责人和市、县及乡（镇）党政主要负责人参加改革，确因环境所限和工作需要不便取消公务用车的，允许以适当集中形式提供工作用车实物保障”。

大庆市副处级干部李伟觉得，仅从“字面”理解，车改后，“一把手”仍会有各种“变相”专车，“允许以适当集中形式提供工作用车实物保障”，这样的规定可操作空间太大了，单位成立一个用车服务中心，这是不是“适当集中形式”，服务中心指定“一把手”专车和专职司机，这是不是“工作用车实物保障”？

从30余个此前试点车改的地市县区中，将“一把手”用车纳入改革范围的只有温州、嘉兴等地。

2014年7月18日，温州市机关事务管理局相关负责人称，“我们局里按照意见规定一辆车都没有留下。”同样，温州市其他几个机关单位，商务局、环保局等都表示：“我们局长的车也没了。”

上述温州市工作人员都强调，取消专车后，“局长们并没有太大不适”。去附近几个区开会，领导只能自己开车，如果去杭州或者乡下，就叫服务公司派车。公车服务公司的收费标准为租车每天200元，司机每天200元。

因为取消了包括厅局级正职在内的所有市管干部用车，温州车改一直被誉为“力度最大的地方政府公车改革”。

同样触及“一把手”利益的还有嘉兴，真正做到了“单轨制”，没有给一把手特殊照顾。

但其他试点绝大多数都保留了“一把手”用车。

比如受到广泛肯定的杭州车改，厅局级正职、地市县“一把手”专车悉数保留。据杭州当地媒体报道，不仅厅局级正职、地市县“一把手”，其他部门的“一把手”也能享受到“变相专车”。

宁波车改也对“一把手”推出了类似优惠，部委办局正职可以自己选择是拿补贴，还是保留公车。

车改为何对“一把手”用车让步？“这是不得已的赎买。”熟悉车改文件出台过程的湖北省审计局副局长叶青说，之所以屡屡让步“一把手”的专车权，目的都在于能使改革得以推进。

“这是一个过渡期问题，最终肯定要取消‘一把手’用车特权。”叶青说。

司机安置

公车服务中心成司机分流“主力”

尤余是南京某区政府司机，据他介绍，目前（2014年）共有公务用车40多辆，有编制的司机才十几人。

“这30多个不在政府编制序列的司机，大多是通过劳务派遣的方式雇佣，或者是由领导从其他单位带过来。现在这些司机担心车改后的安置问题。”尤余说。

非编制司机是各地的普遍现象，试点地区都曾遇到这个问题。杭州、温州的解决经验是“内部消化”和经济补偿。两地都在车改后成立了公车服务中心，该中心成为司机分流的“主力”。

马建华介绍，杭州在编司机只占30%。70%聘用制司机在尊重个人意愿的基础上，通过竞聘上岗的方式安排到公车服务中心、城管协警等，其他按照有关劳动法律法规解除了劳动关系。

温州市管委会称，涉改司机主要有三个去处：编内人员办理转岗；编外人员有的被推荐到与政府机关合作的公务用车服务公司继续工作，解聘司机则给予经济补偿。

“内部消化”也是中央制定的改革思路，但并不是所有地区都有“内部消化”空间。更多地区车改刚有传闻还没有实际动作，聘用司机就开始成批辞职。

2014年7月，济南刚宣布要启动公车改革，改革方案还未面市，聘用司机就开始找“后路”。当地媒体报道称，一些司机特意考了大货车驾照。

尤余有编制，但他估计自己不会被留用，因为“指标”太少。尤余考虑的出路主要有两个，要么提前退休，要么内部转岗，他期待能转到一个有事做的岗位。“以往周末，领导妻子要逛商场、做美容、亲朋好友聚会，司机又不好说不去，也烦。当然，十八大后这样的现象明显减少了。”

四类车改试点

货币化模式

杭州、温州

取消或大幅减少公车数量，按级别发放补贴。

半货币化模式

广东部分地区

继续保留公车，但统一集中管理，发放额度不等的乘车卡，各部门人员刷卡坐车。

购买服务模式

江苏淮安楚州区、沈阳浑南新区

公车变“私车”，将公车出售给个人或企业，党政机关向购买者买用车服务。

加强管理模式

成都、重庆渝中区、广东中山、惠州

车辆外出必须登记，详细记录事由、时间、地点、行程、乘车人等信息，下班后和节假日未经批准不得使用公车。

执行状况

部委

公车改革

2015年1月初，多个部委工作人员均表示，2014年11月底单位公车已经全部封存。受访工作人员说：“改革对我们来讲就是统一调配的车没了，取消了一般公务用车，所以就自己想办法解决交通问题。”

根据2014年7月的车改《意见》和《方案》，取消一般公务用车，要适当发放公务交通补贴，中央和国家机关，司局级为每人每月1300元，处级每人每月800元。科级及以下每人每月500元。

2014年最后一张工资条显示，公务员已经拿到了“车补”，是800元。现在就自己开车上下班。

知情人士证实，2014年底，中央层面公车封存和补贴发放的工作已经基本完成，“车补”肯定能发放，但后期车辆处置一下完不了，还得分期分批进行。

国外概况

纵观一些国家在配备公车的导向上，都坚持了"一要方便工作，有利于提高工作效率；二要尽量为纳税人节省开支"的原则，并以此作出各项具体规定。

德国

德国政府从联邦到各州乃至大城市区和各州县政府，都为一定级别官员配备公务用车。配备公务用车的标准是：联邦总统和联邦议院议长为奔驰450型；联邦总理和副总理为奔驰350型；各部部长为奔驰280型；各部国务秘书相当于副部长为奔驰230型；司局长级的官员，保证公务用车，但不配备专车。

芬兰

芬兰公车包括三大类。首先是专车：在芬兰共和国政府各部（总统除外）中，只有总理、外交部长、内务部长、国防部长4人享受配备固定车辆、固定司机的专车待遇。其次是公车：芬兰政府办公厅负责安排18位内阁成员公务用车。政府各部办公厅主任通常掌握3辆公车（包括小车和面包车）。以政府大部财政部为例，部内有3辆公车，供3位国务秘书公务使用，但不是专车。第三种是工作关系车。这是由公家（政府机构或公司）买车，公家出汽油费和负责保险维修，但由个人自己驾驶的车，既可执行公务也可私用。使用工作关系车的人首先是工作需要，其次是要有一定级别。在拥有30多个机构的赫尔辛基市政府共有"工作关系车"约30部。

印度

印度政府规定，只有内阁部长和副部长、文官中的秘书（相当于中国的常务副部长）、辅秘（相当于中国的部长助理）和少数联秘（相当于中国的正局长）等以上级别的官员可以配备政府专车。除了少数联秘因工作需要配备专车外，其他联秘要办理公务，可临时要车，有的是两个联秘共用一辆车。联秘以下的各级官员原则上一律不配车，如果确因公务用车，经批准和办理一定的登记手续可以向有关行政部门临时要车，办完事立即送还车辆。

南非

南非由交通部牵头修订和颁布了政府官员配车规定。根据这一规定，国家公务员可根据自己的级别和工作需要，申请配备不同档次的轿车，并由个人承担一定的费用。具体做法：副处长级以下公务员只能配排气量1.6升以下的国产车；正处长至副局长级别的官员可配备排气量2升以下的国产车或进口奔驰牌、宝马牌等名牌轿车。至于正局长以上的官员，不论什么级别，在购车时需自己支付1/３左右的购车款。车子越好，自己交的钱就越多。

参考资料

1.中共中央办公厅　国务院办公厅印发 《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》·中国政府网

2.中共中央办公厅 国务院办公厅 印发《党政机关公务用车管理办法》·中国政府网